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“为官不为”的现状、原由及其治理对策
作者:佚名    文章来源:求是理论网    点击数:2247    更新时间:2017/3/1      ★★★  【字体:

 

    为了深入研究“为官不为”问题,中国浦东干部学院课题组在省部级干部深化改革开放专题研讨班、中部地区经济社会科学发展专题研讨班、新疆全面推进法治建设专题研讨班召开座谈会,对部分党政机关干部进行访谈,了解干部对“为官不为”现状、原由及治理对策的认识。在访谈研究和文献研究的基础之上,先后在宁夏开放型经济建设专题研讨班、内蒙古质监系统厅局级领导干部能力建设高级研修班进行“为官不为”的问卷调查与统计分析。现将研究成果简述如下:

    一、“为官不为”现状评估

    什么是“为官不为”?访谈中,有干部提及,“‘为官不为’就是‘不干活’”。也有干部谈到,“如果用创新作为、积极作为的标准来衡量,‘为官不为’人数还不少,这是官场潜规则”。据此,本研究认为,“为官不为”的内涵有狭义和广义之分。狭义“为官不为”是干部在其位,不谋其政的行为。而广义“为官不为”是干部由于理解与认可程度、自身能力及受益程度等原因,不完全、不及时、不有效履职履责的现象,包含动因、行为及后果三个维度。

    在“‘为官不为’主要表现在哪些方面”的14个选项中,干部选择最多、排名第一的是“遇到重大、疑难或棘手事件,回避逃脱”;排名并列第二的是“只要不出事,宁愿不做事”和“工作出现漏洞或失误时,推诿塞责”;排名并列第三的是“枪打出头鸟,不求有功但求无过”、“决策讨论时,有意不充分阐明自己观点和意见”和“对上级决策部署阳奉阴违,执行力不足”。“奉行‘多栽花,少栽刺’,宁可工作不干,也决不得罪人”、“缺乏敢闯精神,不能创造性开展工作”则紧随其后。

    新形势下,各地方、各部门的“为官不为”现状如何?访谈中,干部大体持有两种观点。一是认为“为官不为”是局部现象。有干部提及,“多数干部还是有为的,主流还是干事的,少数、局部存在着‘为官不为’的现象”,“还有少数干部存在着‘不吃不要也不想干’的现象。”也有干部谈到,“县以下干部干事多,不为少;机关干部干事少,不为多”,而有的干部则认为,“‘为官不为’还是一个现象,并非问题,并非主流。当然,如果没有适合的政策加以引导,可能会带来很大的冲击和影响”。二是认为“为官不为”已然成为一种潜在暗流。譬如,有干部指出,“不作为是很普遍、很严重的痼疾”,“‘为官不为’现象在八项规定之后特别突出,很是普遍”,或者认为“不少干部存在着‘新形势下不想干、不会干、不能干’的问题”。

    在“您对当前‘为官不为’现象如何评价”问题的调查中,47.30%的被调查者认为,当前“为官不为”现象非常严重或是比较严重;29.73%的被调查者认为,当前“为官不为”现象一般;20.27%的被调查者认为,当前“为官不为”现象不太严重或不严重;2.7%的被调查者表示,不太了解整体状况。从数据中可知,大部分干部认为“为官不为”比较严重,值得高度重视。而“‘为官不为’现象在哪个层级表现比较突出”的调查显示,认为县级、市级、省级层面比较突出的比例分别为37.84%28.38%18.92%

    二、“为官不为”原因分析

    为什么会出现“为官不为”现象?访谈中,干部主要从如下三个视角来分析“为官不为”的内在根源。

    一是从干部自身角度进行诠释。有干部谈到,部分干部“为官不为”是由于主观上的政绩观出现偏差:“党性意识滑坡,责任意识下降”,“能力跟不上新的形势”,以及“部分干部为官动机不纯,有为是为自己而为,而不是为国家、为民族而为。没有自身利益就干脆不为,这样的干部还是为数不少的。”

    二是从干部管理体系角度加以剖析。有干部指出,“现在的干部管理机制太松懈,只能上,不能下,除非是违纪违法被抓”。还有干部谈到,“导向问题非常关键。我们是用改革创新的干部,还是要不出事情的干部”,“有的地方,做得好不如说得好,说得好不如跑得好。做的不如看的,看的不如捣乱的”。也有干部谈到,“干部存在跳跃性使用的问题,今天做农业局长,明天可以做文化局局长,客观上存在岗位不适应的问题”。还有干部谈到,“干部激励机制跟不上,越到基层,越到边疆地区,收入越低”。也有干部谈及,“部门职责不清,相互扯皮,存在着体制上的障碍”。

    三是从严治党的背景加以探悉。有干部谈到,“党的十八大以来,从严治党逐步成为新常态,原来干部管理松懈,一下子严格起来,有些干部感觉不适应”;“部分干部仍用老的思维来谋划工作,推进创新工作感觉‘压力山大’,能力不足”;“老办法不敢用,新办法不会用”;“有群众反映,群众路线教育实践活动对干部管理严格了,找他们办事,态度是好了,但事情不办了”;“现在提出要依法行政,问责力度加大,干部心存害怕,我不干事就不能问责了吧”。还有干部指出,“‘为官不易’导致‘为官不为’,实施严格的责任倒查机制,干部们害怕秋后算账。现在的倒查机制不尽合理,有些问题在当时看是合规的,搁置到现在来看又是不合规的”,“为官风险加大,甚至部分干部也要求提前退休”。

    本研究从干部个体、干部管理体系、政治生态与文化三个角度对“为官不为”的内在根源进行调研。调查结果表明,干部群体较为忽略干部个体因素、政治生态与文化因素,将干部管理体系视为“为官不为”现象产生的重要根源。在“‘为官不为’原因主要有哪些”的调查中,56.76%的被调查者选择“干部选用不够完善,没有营造能者上、庸者下的氛围和导向”;54.04%的被调查者选择“干部考评不够完善,干与不干、干多干少、干好干坏一个样”;44.59%的被调查者选择“干部激励机制不足,缺乏足够上升空间”;40.54%的被调查者选择“部门权限不清,岗位责任模糊”,以及“干部工资待遇较低,工作压力较大,各种规矩多”。

    针对访谈中干部提到的“为官不为”与从严治党的问题,就“为官不为”与干部选用从严、惩治腐败从严、改进作风从严、落实责任从严、管理监督从严、纪律约束从严之间的关联进行问卷调查。356bet返还几个点62.16%的调查对象认为,“为官不为”与“对落实责任从严的恐惧,害怕问责而不为”存在关联。中央加大对责任主体的问责力度,部分党员干部害怕问责而选择“为官不为”。41.89%的调查对象认为,“为官不为”与“对纪律约束从严的疑惑,不清晰‘红线’‘底线’而不为”存有关联。全面从严治党新常态仍在路上,中央对于党的建设顶层设计、改革思路明晰,但是地方和部分新制度尚未完全建立,部分干部不清晰什么事情能做,什么事情不能做,没有胆量放手推动工作而选择不为。还有40.54%的调查对象认为,“为官不为”与“对惩治腐败从严的忧虑,将反腐倡廉与干事创业相对立”存在关联。在无禁区、全覆盖、零容忍的反腐情形下,部分干部把反腐倡廉与干事创业相对立,把更多精力花在琢磨如何安全着陆,退休后如何生活上,缺乏推进工作的动力与愿望。面对全面从严治党,部分干部不是从党和人民利益出发,更多虑及个人利益得失,对全面从严治党新常态产生认知与情绪偏差,害怕全面从严治党给自己带来潜在威胁,不同程度产生焦虑、恐惧、不安等负面情绪,出现“为官不为”现象,并通过上下级权威服从、干部间关系认同机制不断扩散。

    三、治理“为官不为”对策建议

    如何治理“为官不为”呢?访谈中,有干部谈到,“要加强干部理想信念和能力教育”,“要树立良好的用人导向,要把有所作为、不乱作为的干部用起来”,“要加强让干部想为、会为、能为的制度建设”。还有干部指出,“要加强绩效管理,注重考核结果的运用”,“完善职级并轨制度,以激励基层干部”。同时,还要“建立一定的宽容机制,改革创新本身就是打破原有的游戏规则,对于失败要有一定的宽容度”。

    对于“怎样整治‘为官不为’”这一问题,干部建议中排名前八位的举措分别为:“实现‘为官不为’与干部考核选拔任用体系的有机结合”;“拓展职级晋升通道,改革薪酬制度,建立健全干部正向激励机制”;“落实‘为官不为’治理的党委主体责任和纪委监督责任”;“各级编办牵头建立干部权力清单、责任清单以及负面清单”;“拟订‘为官不为’治理法规”;“健全包含述职报告、全面巡查、有力追究、试错免责等常态工作机制”;“构建‘为官不为’预警体系,采取谈话、整改、停职等举措加强监管”;“保障群众和媒体‘为官不为’治理的实质性参与”。

    在调研的基础之上,我们认为对“为官不为”的治理要落实党委主体责任和纪委监督责任,建立下管一级的分层级分领域治理体系。坚持“严”字当头,完善法规体系,健全激励约束长效机制,切实提高治理的针对性和实效性。

    1.完善法规体系是从严治理的主要依据。

    系统梳理《中国共产党章程》,以及《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等相关法律规章,使之与实际情况更为匹配,以法律形式规范“为官不为”。根据三定方案,各级编办牵头建立、公开干部权力清单、责任清单以及负面清单,合理划分各级机关党与政、正与副、集体与个人、不同层级之间的职责,厘清责任边界,明确责任内容,形成科学有序、清晰无缝的可监察、可考核、可追责的干部责任链条,构建覆盖决策、执行与监督的责任规程。每年对责任清单进行修订,使其与中央最新精神要求相互衔接,确保中央精神要求贯彻落实。

    2.健全激励机制是从严治理的关键所在。

    一是实现“为官不为”与干部考核选拔任用体系的有机结合。把“敢于担当”标准贯穿于动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职全流程。在干部选用实践中引入“为官不为”的一票否决权,畅通“为官不为者下”的渠道。二是拓展职级晋升通道,健全职务职级并行制度。打破职务与级别的对应关系,职级与工资待遇挂钩,拓展干部职业发展通道,调动干部的工作积极性。三是引入平衡记分卡,加强绩效管理。借鉴企业从财务绩效、客户满意、内部管理及员工成长创新四维度进行关键绩效评价的做法,对干部薪资进行动态调整,以达成短期目标和长期目标、增长目标和潜力目标、财务目标与非财务目标、外部目标和内部过程的平衡。四是建立干部试错的免责机制。及时出台规定鼓励干部大胆实践,勇于创新,对创新工作中的失误建立特殊的免责机制,着力消除怕触红线的思想负担,明确只要是符合中央精神、符合改革方向、符合法律法规的就大胆去做,营造“崇尚成功、宽容失败”的良好氛围。

    3.建立约束机制是从严治理的重要手段。

    一是建立重大决策的实录机制。对于重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用情况的决策过程如实记录,存档备案,以便有据可查。二是健全全面覆盖的巡查机制。适时开展“为官不为”专项巡查,核查群众举报、媒体曝光、督查考核及民主评议中反映的问题,将发现问题作为检验巡查工作成效的重要标准。三是健全严肃有力的追究机制。制定“为官不为”追究实施细则,分清集体责任、个人责任、主要领导责任和重要领导责任,严重者依法依纪追究责任。违反工作纪律,由组织部门负责追责;违反组织纪律,由纪检部门负责追责。对出现普遍性“为官不为”现象的地方和单位,既要处理不作为干部,也要追究主要领导和分管领导责任。四是建立全面动态的预警机制。广辟信息收集渠道,构筑包含党委政府、群众及同事在内的开放多元立体“为官不为”信息采集网络,采取明察暗访、交叉检查、重点抽查等方式对干部“为官不为”进行动态实时全面监测。结合预测推断法确定干部“为官不为”预警阈值,划分轻度、中度和重度预警区间。针对不同类型警情,采取告诫提醒、批评教育、诫勉谈话、责令整改、停职检查、党纪政纪处分等举措。

 

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